CITTÀ DELLE REGOLE – CITTÀ DELLA TRASFORMAZIONE – CITTÀ DEI SERVIZI
UNA COESISTENZA DA RIDEFINIRE

Sono “3 città” che si guardano, si intrecciano e si sovrappongono, condizionandosi reciprocamente in un sistema di vasi comunicanti: sono la CITTÀ DELLE REGOLE, la CITTÀ DELLA TRASFORMAZIONE e la CITTÀ DEI SERVIZI. Non sono definizioni casuali, ma i pilastri fondamentali dei PGT (Piani di Governo del Territorio) cioè degli strumenti di pianificazione vigenti: la normativa urbanistica dedica capitoli diversi alle 3 città che determinano, nella loro interazione, l’esito complessivo dei luoghi dove abitiamo.
Per chi non frequenta il linguaggio dell’urbanistica (cioè, per la gran parte dei cittadini) la distinzione tassonomica tra le 3 città può apparire capziosa e contraddittoria: in particolare la distinzione tra “regole” e “trasformazione” aumenta la confusione intorno ad argomenti che invece sono centrali nella qualità della vita di tutti.
Anche alla luce del dibattito in corso sul caso Milano, ripercorrere, seppur per sommi capi, le finalità che stanno alla base delle leggi urbanistiche vigenti ci può aiutare a correggere le distorsioni e i tradimenti delle loro applicazioni.

La CITTÀ DELLE REGOLE è quella che, con un termine molto usato nel gergo urbanistico, viene definita “città consolidata”, intendendo che ha già una forma pressoché conclusa e relativamente stabile e in cui ci si aspetta modifiche minime riconducibili a interventi di manutenzione, ristrutturazione, sostituzione e ampliamento puntiforme dei tessuti urbani che già esistono. Appartengono alla CITTÀ DELLE REGOLE la città antica, quella storica più recente, ma anche la gran parte della città dell’espansione del secondo dopoguerra, un enorme patrimonio edificato che contiene l’edilizia condominiale dove vive la maggior parte dei cittadini dagli anni Sessanta in poi.
Nella CITTÀ DELLE REGOLE gli interventi sono dettati da norme dettagliate e vincoli non discutibili.
 Il ruolo degli enti di controllo nei confronti dei privati richiedenti è chiaro, verticale: il cittadino chiede, l’ente pubblico verifica la conformità e lo autorizza o, in alternativa, verifica la sua autocertificazione e lascia scorrere, senza bloccarlo, il suo procedimento.

Se il termine CITTÀ DELLE REGOLE individua la città del passato e della stabilità, il termine CITTÀ DELLA TRASFORMAZIONE fa invece riferimento al futuro e al cambiamento, a ciò che ancora non esiste, ma che assume un valore “strategico” (altro termine ricorrente nel glossario della pianificazione territoriale contemporanea): è una “scommessa” motivata non solo dall’obiettivo di dare una nuova vita a singoli spazi abbandonati e dismessi, ma di travasare un nuovo senso e un nuovo ruolo alla città nella sua interezza. Ed è proprio in questo meccanismo di travaso che si colloca l’utilizzo della definizione “urbanistica strategica” e si legittima l’utilizzo delle modalità diverse che le norme individuano per le aree della trasformazione.
È per conseguire l’obiettivo dell’interesse collettivo e diffuso che il rapporto tra pubblico e privato si orizzontalizza e si apre a modalità di partenariato da definire attraverso un processo di negoziazione: la prescrittività verticale che governa la città consolidata, nella CITTÀ DELLA TRASFORMAZIONE viene sostituita dall’orizzontalità concertata in cui le regole non sono un abito preconfezionato, ma un abito su misura che tiene conto delle taglie dei partner e delle loro fattezze.

L’affermazione dell’urbanistica strategica ha seguito un percorso graduale a partire dagli anni Ottanta-Novanta del secolo scorso con l’introduzione progressiva, sia nella legislazione di livello regionale che nazionale, di strumenti (Accordi di programma, Contratti di quartiere, PIR, PRU, PRUSST, PII…) e procedure alternative alla metodologia di pianificazione dei “Piani Regolatori Generali”– PRG – stabilita dalla legge urbanistica fondativa statale 1050/1942: in Lombardia ricordiamo la legge Verga (L.R. 22/1986) la Legge Adamoli (L.R. 23/1990) la Legge Moneta (L.R. 9/1999), fino alla L.R. 12/2005 che stabilizza la “programmazione negoziata” come strumento principale dei grandi progetti di trasformazione urbana.
Rispetto all’urbanistica prescrittiva dei PRG quello della programmazione negoziata è un salto filosofico e metodologico sostanziale che assume l’attuazione concreta come valore irrinunciabile: i progetti devono fare riferimento a un quadro dei costi e dei tempi organizzato in forma contrattuale come sistema di obblighi e impegni reciproci che i contraenti sottoscrivono per conseguire obiettivi specifici.
La città del futuro (per come è configurata dalle leggi urbanistiche attuali) assume il privato con le sue proposte come coautore del destino della urbs, scommettendo sulla coesistenza positiva tra interesse collettivo e redditività dell’investimento da conseguire attorno a tavoli di contrattazione trasparente.

Con queste premesse e alla luce delle criticità che le esperienze concrete attuate evidenziano si può meglio affrontare un ragionamento sui correttivi necessari.

In primo luogo.
Tra i criteri basilari della gestione della discrezionalità c’è l’eliminazione dei conflitti d’interesse necessaria e irrinunciabile per la credibilità dell’intero processo: attorno al tavolo della concertazione devono fronteggiarsi parti con ruoli distinti e non sovrapponibili, reciprocamente indipendenti.

In secondo luogo.
Negli esiti dei tavoli di contrattazione conta moltissimo la capacità di gestione del processo alla pari, l’equilibrio di potere tra le forze sedute.
Considerata la scala spesso notevole degli interventi di cui l’urbanistica strategica si occupa e le caratteristiche degli investitori che si muovono alla ricerca delle migliori occasioni di profitto finanziario in un mercato internazionale di competizione aggressiva, dobbiamo mettere in conto che gli attori privati siano soggetti molto attrezzati dal punto di vista contrattuale, che agiscono con l’obiettivo primario della massimizzazione della rendita.
Il ruolo del soggetto pubblico è quello di difendere l’interesse collettivo e dargli forma portando al tavolo, con competenze adeguate dal punto di vista tecnico e giuridico, la visione finale della città pubblica, dei servizi necessari, della scala delle priorità locali: il suo obiettivo è quello di coniugare la trasformazione fisica della urbs con quella della civitas coabitata da tutti.
Quello delle PA (Pubbliche Amministrazioni) è quindi un ruolo totalmente politico in un quadro cangiante e apertamente discrezionale. Nata per sburocratizzare e velocizzare i processi, per poter funzionare davvero nell’interesse di tutti, l’urbanistica strategica presuppone non un indebolimento, ma un rafforzamento della politica e della macchina amministrativa con la messa a punto di strumenti coordinati, efficaci ed efficienti nella gestione pubblica.

In terzo luogo.

La discrezionalità, che è una parte fondativa della concertazione pubblico-privato, deve essere controbilanciata dalla messa a punto di strumenti adeguati di trasparenza e partecipazione dal basso: chi governa la città deve rendere chiaramente conto a chi è governato delle motivazioni di interesse pubblico che giustificano e legittimano la trasformazione urbana.

Ed è proprio per questo che la legge prevede come strumento ineludibile dell’urbanistica strategica il PIANO DEI SERVIZI che riguarda la terza città, quella collettiva che attraversa e tiene insieme le altre due. Nel PIANO DEI SERVIZI prende forma concreta l’interesse collettivo che le Pubbliche Amministrazioni devono portare e difendere ai tavoli di concertazione, con un concetto di SERVIZIO che si è enormemente dilatato rispetto a quello di STANDARD che quantificava le dotazioni minime di opere pubbliche da prevedere (verde, parcheggi, scuole…) come contraltare della città privata.
La CITTÀ DEI SERVIZI coincide sempre più con la città del WELFARE, che include l’housing sociale e la residenza a basso costo, ma anche l’erogazione di prestazioni assistenziali e sociali, debordando ampiamente dalla città materiale in quella immateriale.
La CITTÀ DEI SERVIZI è la città pubblica: presuppone l’esistenza di sistemi di monitoraggio, coordinamento tra diversi enti, interlocuzione costante con la cittadinanza per individuare i bisogni, verificarli e aggiornarli: è il luogo per eccellenza dell’ascolto e della partecipazione.

Di nuovo emerge la necessità di una Pubblica Amministrazione forte e organizzata e di una politica capace di scegliere e motivare la scala delle priorità.
 I mantra propagandistici della “sburocratizzazione” e dell’“antipolitica” sono una trappola pericolosa messa in campo da un populismo che in realtà dimostra sempre più di proteggere minoranze voraci contro i veri interessi del popolo: come cittadini non è l’eliminazione della macchina pubblica che dobbiamo auspicare, ma il suo deciso miglioramento.
Senza uno sfondo chiaro in cui le “tre città” possano coesistere in equilibrio reciproco, la CITTÀ DELLA TRASFORMAZIONE è destinata a mangiarsi le altre due, non solo a non aggiunger loro valore come le premesse legislative pretenderebbero, ma a bruciarlo. Ed è destinata a mangiarsi la civitas e il “diritto alla città” che nelle culture urbane democratiche rappresenta il gradino più alto di un percorso di conquiste di cui come europei dovremmo essere orgogliosi, perché persegue il valore fondativo dell’equità sociale.